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浅析职务犯罪案件侦查中的风险决策

商奇


　　管理学上的决策，是指为了实现某一特定目标，借助于一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中选择一个最优方案，并组织实施的全部过程。从决策问题及决策后果的可控程度区分，决策可以分为确定性决策和风险决策。检察机关进行职务犯罪案件的侦查，其目标就是找到犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的各种证据，打击职务犯罪，保障国家和人民的利益。在这个过程中，侦查人员随时会面对决策。由于侦查活动仅仅是一种为犯罪嫌疑人是否构成犯罪寻找证据支持的过程，而不是为犯罪嫌疑人定罪量刑的过程，被侦查对象是否罪成、罪责大小仍属于不确定的状态，因此这种决策在相当程度上会面临决策后果的不可控，是一种典型的风险决策。

　　一、职务犯罪案件侦查中风险决策产生的原因

　　1、立法原因。在刑事诉讼法修改以前，由于对传唤犯罪嫌疑人的时限、监视居住的地点等都没有严格的限制，检察机关侦查人员往往可以通过长时间传唤、监视居住犯罪嫌疑人等方式来提前突破案件关键证据，落实是否确实存在职务犯罪，为即将面临的侦查决策提供确定性的支撑。通过这些程序，侦查人员实际上已经在案件是否成立，犯罪嫌疑人是否罪成等问题上“胸有成竹”，因此在侦查过程中进行诸如是否立案、采取何种强制措施等决策时是明显的确定性决策。

　　这种决策结构在刑事诉讼法进行修改后发生了根本性的变化。新修改的刑诉法对于传唤的时限、监视居住的地点等做出了严格的限制，各种侦查措施的实施也都在不同程度上进行了规范。检察机关侦查人员过去那种具备了各种确定性条件支撑后再进行决策的做法已经失去了存在的土壤。取而代之的，侦查人员必须在12小时内结束讯问，侦查强制措施适用也必须严格遵照法律规定的时间和地点限制。这就造成侦查人员在进行决策之前，通常无法确定犯罪嫌疑人到底是否涉嫌犯罪。对于是否立案、立案后采取何种强制措施等决策，往往只能依赖侦查人员初查中的经验判断和有限证据的推导，这样的决策事实上就变成了风险决策。实际工作中，检察机关自侦案件存在撤案等情况也说明了侦查决策的这种风险性。

　　2、职务犯罪侦查特点上的原因。职务犯罪案件，尤其是贿赂案件，相比较其他刑事案件来说，往往更依赖犯罪嫌疑人的口供等言辞证据。但是，口供的取得不是一个一蹴而就的短暂的过程。犯罪嫌疑人从接受讯问开始，到如实供述所犯的罪行，往往经历了试探摸底、对抗相持、动摇反复、如实供述等多个心理过程，这些心理过程能够在12小时的传唤讯问时间内走完显然是比较困难的。而采取多次讯问的方式，又给犯罪嫌疑人串供、订立攻守同盟等行为创造了机会。这样，在传唤讯问的法定时限到来时，是选择放人还是选择立案并采取相应的强制措施？放人可能就错过了一气呵成拿下案子的机会，而不放人又可能面临立案后又撤案的被动局面。这时的决策就显然成了风险性的决策。

　　另外，职务犯罪案件的犯罪嫌疑人往往有一定的社会地位，并且具有较高的法律素养和反侦查能力。在侦查人员进行初查时，这些犯罪嫌疑人由于担心一旦案发，自己就会失去已经得到的金钱、名誉、地位、自由甚至生命，因此往往会采取毁灭罪证、转移涉案款物、频繁串供翻供、动用关系网拉拢、对讯问采取不配合态度等一系列方式进行抵抗，给案件侦查带来重重困难。侦查人员在防备这些抵抗措施的同时，能否根据得到的一些蛛丝马迹及时确定案件情况，果断予以立案并采取强制措施，显然也就成了风险决策。

　　二、职务犯罪案件侦查中风险决策的必要性

　　职务犯罪案件侦查的性质、特点决定了必须在侦查中采取风险性的决策结构。在现有的法律和制度框架下，纯无风险的决策是不可能存在的。职务犯罪侦查工作是法律赋予检察机关的权利，检察机关侦查人员运用这项权利也就必须牢牢限制在法律的框架内。现行法律从保障人权的高度规定了侦查工作中的种种限制。应当看到，这既是对侦查工作的规制，也是对侦查工作的保护。过去那种稳稳当当的无风险决策长远来看是不利于侦查工作发展的。诚然，在选择面前，没有风险要强于有风险。但是，没有风险也就意味着没有进步的区间，意味着没有在侦查中积累经验，使侦查工作步步发展、紧跟时代要求的机会。我们从现行法律出发，为了达到职务犯罪侦查的目的和效果，就必然在面临决策时采取风险性决策结构。

　　职务犯罪案件显著不同于一般刑事案件的，一般是“由人到事”的发案模式，初查阶段和侦查初期的物证、书证往往较少，言辞证据具有十分重要的地位。而言辞证据具有随意性大，取证周期长等特性。根据侦查实践，在12小时传唤讯问期间内通常是不容易取得有分量的口供的，即使取得一部分突破，也往往只是犯罪嫌疑人的试探性供述，形不成坚实的定罪依据。在这个过程中，即使结合外围调查，很多情况下也无法确定犯罪嫌疑人是否构成犯罪，犯罪的基本情节和案件规模更是无法深谙。但是，侦查工作就像战争一样，往往时不我待，错过了一步就错过了必胜的机会。该立案时不立案，该采取强制措施时不采取强制措施，就会给犯罪嫌疑人以毁证、串供的可乘之机，侦查工作就难以深入进行下去。在这种情况下，检察机关必须放弃以往那种过分求稳的决策心态，敢于在摸清一部分案件事实后果断决策，抓住时机一举攻破案件。事实上，侦查进行的同时，犯罪嫌疑人也在不断试探着检察机关的态度和尺度。检察机关敢于承担风险，在有利时机敢于做出立案、拘留等决策，对犯罪嫌疑人来说也是一种强大的心理震慑，从而有利于侦查工作的开展。

　　三、使用风险决策应注意的几个问题

　　风险决策相比较确定性决策来说，显然存在着更大的难度和结果的不可控性。在使用风险决策时，要牢牢把握以下几个问题。

　　1、要深入把握案件，将风险决策的依据立足于对案件的准确分析。风险决策是指在决策时，对决策将产生的后果无法准确预知。但是，风险决策仍然是立足于案件分析和事实把握的科学决策，要将其与盲目决策、意气决策相区分。在进行风险决策时，要将已知的案件基本情况进行整合和归纳，用严整的逻辑思维加以分析，以此作为决策的依据。通过这种方式做出的风险决策，才能将其“风险”的程度降至最低。

　　2、要从严进行风险决策。侦查活动有其客观规律性，每个侦查阶段所做出的决策要牢牢立足于侦查实际。风险决策并不是盲目冒进。在现有法律框架下，是否立案、是否采取以及采取何种强制措施等都有其明确标准，我们要在这些标准的指引下综合案件证据情况进行决策。兵法云：不打无准备之仗。那种为了追求案件办理速度或程度而进行“拍脑袋”决策的做法是要不得的。

　　3、要审慎对待决策风险。侦查活动往往关系到当事人的现实利益甚至人身权利。在侦查中，我们必须站到保护当事人权利的高度从严把握风险的程度，现有证据情况没有达到决策要求的不能贸然决策，否则就很容易带来工作的被动。同时，职务犯罪侦查工作又关系着检察机关的形象，一旦低估风险，发生低级的决策失误，就会给整个检察机关带来不良的社会影响，后果严重。

　　3、不怕犯错，要在错误中总结经验。存在风险，就必然存在着犯错的可能性。并且，侦查形势是随着案件进展情况不断变化的，决策时立足的证据情况、案件事实发生变化的可能性也是客观存在的。因此，只要不是因大意冒进而发生的低级决策失误，应该允许一定程度上决策错误的存在。发生错误不是回避风险决策、盲目求稳的理由，侦查人员应该在错误中学习，不断积累经验教训，为今后侦查工作的更好开展打下基础。


山东省济阳县人民检察院 商奇

四川省绵阳市人民政府办公室


绵阳市人民政府办公室关于印发绵阳市市长公开电话工作细则的通知

　
绵府办函[2006]46号

各区市县人民政府，各园区管委会，科学城办事处，市政府各部门：

经市政府领导同意，现将《绵阳市市长公开电话工作细则》印发你们，请认真贯彻执行。



二〇〇六年三月九日



市长公开电话工作细则



第一章总则



第一条为了保证市长公开电话安全、高效运行，保证群众来电及时、妥善处理，制定本细则。

第二条市长公开电话是市政府受理群众日常生活困难求助的重要方式；是政府联系群众，及时了解社情民意，听取群众建议、意见、批评、投诉，接受群众监督的有效途径；是政府推进政务公开，接受群众咨询并向其提供政府公开信息的服务窗口。

第三条市长公开电话的主要任务是：受理群众通过电话、电子邮件等方式提出的咨询、意见、建议、批评、投诉和求助，对责任单位的办理情况进行跟踪督办。

第四条市长公开电话的宗旨是：政务公开、服务群众。

第五条市长公开电话坚持如下原则：

（一）依法行政、为民服务的原则。各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位的主要领导要站在全心全意为人民服务的高度，依照法律法规抓好群众来电的办理工作，对本项工作负总责。对群众通过市长公开电话提出的属于所辖范围的求助要求和重大的热点、难点问题反映，主要领导要深入调查研究，即时解决。

（二）分级负责、归口办理的原则。各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位要按自身职责认真做好群众来电的办理工作，各承办单位对上级交办的事项不得推诿扯皮或将矛盾上交。

（三）注重实效的原则。在办理群众来电工作中要从实际出发、注重效率、讲求实效、限期办结，认真处理好群众反映的每一个问题。



第二章服务范围



第六条市长公开电话服务的范围是：

（一）帮助群众解决日常生活中遇到的属于政府职能范围的困难和问题；

（二）接受群众对政府及政府部门工作职责、办事程序和政策规定的咨询；

（三）接受群众对政府及政府部门工作的建议、批评、投诉；

（四）属于市委、人大、政协、法院、检察院、军队、群众团体职责范围的事宜，向来电人作好解释说明；

（五）及时将收到的群众来信转交信访部门处理。



第三章办理网络及工作职责



第七条市长公开电话工作网络系统由市长公开电话受理系统和市长公开电话办理责任单位组成。部分与群众联系密切的责任单位设立公开电话或群众服务电话，形成与市长公开电话同步运行的服务网络，及时、快捷、有效地为群众服务。

第八条市政府办公室是市长公开电话的主管机关，负责全市市长公开电话工作，主要职责是：

（一）领导市长公开电话工作；

（二）指导和协调各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位办理群众来电工作，对各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位的办理情况进行指导、协调、检查、督办；

（三）受理群众对市长公开电话工作的意见、建议、批评和投诉。

第九条市长公开电话值班室是市政府办公室的内设机构，经市政府办公室授权，负责处理市长公开电话日常运行和管理工作。市长公开电话值班室的主要职责是：

（一）承担市长公开电话系统的日常运行、设备维护和管理工作；

（二）及时受理群众通过电话、电子邮件反映的各类问题；

（三）向各区市县政府、园区管委会、市政府各部门和有关单位交办群众来电；

（四）经市政府办公室授权，负责对各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位办理工作的日常指导、协调、检查和督办；

（五）编辑整理群众来电信息，形成简报、专题报告供领导参阅。对经济、社会生活中存在的普遍性、倾向性问题配合相关单位进行现场调研，提出建议，为领导当好参谋。

第十条各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、公共服务部门是办理市长公开电话的责任单位。其主要职责是：

（一）受理并及时办理基层和群众的咨询、意见、建议、批评、投诉和求助；

（二）承办市长公开电话值班室交办的群众来电，限期回复或作出说明；

（三）调查、协调、处理属本辖区、本系统管理范围内的热点和难点问题。



第四章工作程序和服务方式



第十一条来电受理。值班人员应认真接听电话，做好记录，分别情况处理群众来电。

（一）事由清楚、政策明确的问题当即答复；

（二）不能答复的一般性来电转交相关单位受理，或报市政府有关领导审批；

（三）突发公共事件按《市政府工作规范》、《绵阳市人民政府突发公共事件总体应急预案》迅速处理。

（四）属于市委、市人大、市政协、法院、检察院、军队、群众团体和纪律检查部门职责范围内的事宜，向来电人解释说明，建议来电人向相关部门反映。

第十二条转办。市长公开电话值班室按照各责任单位职能和管理范围，对不能当即答复的来电记录并签批处理意见后，转有关责任单位处理。

第十三条办理回复。各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位对市长公开电话值班室转交的属于本地区、本系统、本单位责任范围内或需参与协办的来电事项，应严肃认真和实事求是地进行办理，并按规定程序和格式回复来电人和市长公开电话值班室。承办单位的负责人对转交来电的办理工作要严格把关，认真审核回复结果。

（一）群众来电一般在3-5个工作日内办结并回复来电人。其中对涉及群众日常生活突发性一般困难的求助，一般在1个工作日内办结并回复来电人。

（二）来电涉及面较广、情况复杂、政策性较强的问题，在法律法规的规定时限内办结。

（三）凡限期不能办结的应及时向市长公开电话值班室报告，并向来电人说明原因。

第十四条督办。市长公开电话值班室可根据来电情况和各责任单位办理情况，采取多种方式，对办理工作进行回访、抽查和现场督查。

第十五条信息编辑。市长公开电话值班室定期整理编辑群众来电情况简报，及时反映重要信息和带有普遍性、倾向性的问题。



第五章工作制度和工作要求



第十六条值班制度。市长公开电话由市政府办公室领导带班，市政府办公室值班工作人员轮流值班，实行24小时服务，各区市县政府、园区管委会、市政府有关部门应做好公开电话、便民服务电话的值班工作，做到电话有人接，事情有人办，保证市长公开电话系统正常运转。

第十七条办理结果通报制度。市长公开电话值班室定期通过简报等形式向各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位通报全市办理群众来电的工作情况。根据保密规定和政务公开的要求，将适宜公开的和带有普遍性、政策性、针对性的问题在市长公开电话网站或报刊上公布，对群众来电的回复结果提供查询服务。

第十八条督办制度。对部分热难点问题、办理单位办理不力的问题通过电话回访、电话催办、发回重办、现场督查等方式督办，以提高办理工作质量。

第十九条办理工作考核制度。将市长公开电话办理工作纳入市政府目标管理。对工作成绩突出的单位和人员，按有关规定予以表彰；对承办单位无正当理由超限期办理或能办不办的，部门之间回避矛盾、推诿扯皮的，视情况给予通报批评；情节严重造成重大后果的，追究承办单位有关领导的责任。

第二十条安全保密制度。市长公开电话值班室工作人员和各区市县政府、园区管委会、市政府各部门、各有关单位工作人员要严格遵守国家保密纪律，不得泄露群众反映的意见、投诉等不宜公开的情况。



第六章附则



第二十一条本细则所称有关单位是指面向基层和群众，与群众生活密切相关的企事业单位。

第二十二条本办法自颁布之日起施行。原来有关规定与本细则不一致的，以本细则为准。